Resistência

A posse do governo Lula em 2003 inaugurou no Brasil um processo de revisão e mudanças de paradigmas de desenvolvimento no tocante à política interna, levando a novas estratégias de inserção internacional e matrizes de política externa.

Luciana Pazini Papi (1)

Do ponto de vista interno, após duas décadas de aplicação de políticas do Consenso de Washington que resultou na precarização da máquina estatal e na sua capacidade de promover investimentos, no aumento da pobreza, desigualdade e violência urbana, a eleição de Lula irá expressar uma ampla aspiração pela mudança do modelo implementado com bases nas diretrizes neoliberais (DINIZ E BOSCHI 2007, P.10). Neste sentido, a agenda política do governo Lula foi definida pela preocupação com a retomada do crescimento econômico nacional por meio da promoção de desenvolvimento social, sob a égide da revalorização do papel e capacidade do Estado (BRESSER PEREIRA 2007, FIORI 2007, DRAIBE E RIESCO 2009; 2011; DINIZ, 2007).

A partir dos resultados logrados no seu governo (2) , inúmeros estudos têm se debruçado sobre as mudanças em voga (BRESSER, 2007; FONSECA, 2010 ; DINIZ & BOSHI, 2007) e se estaríamos sob a vigência de um paradigma neodesenvolvimentista (3) . Entretanto, ainda sem lograr consenso entre a literatura, e não sendo tal discussão objeto deste trabalho, não se podem negar o alcance das mudanças do governo Lula em termos de resultados econômicos e sociais, assim como das concepções sobre o papel do Estado no tocante ao desenvolvimento nacional que elevou o patamar da soberania nacional na última década.

A partir da proeminência econômica e política interna alcançada pelo seu governo, a estratégia de formulação e implementação da política externa também sofre mudanças qualitativas que projetam o Brasil como um importante porta-voz dos países em desenvolvimento no cenário internacional.

Se na década de 1980 e 1990, a visão estratégica que orientava a PEB enfatizava as relações verticais Norte-sul, priorizando os países da OCDE em detrimento dos países terceiro mundistas (PENHA, 2011; VISENTINI et All, 2013), configurando a década bilateral (PECEQUILO, 2013) o governo Lula implementa um conjunto de mudanças conceituais que resultarão em uma nova matriz de inserção internacional assentada na retomada da tradição multilateral, com multiplicação de parcerias com os países em desenvolvimento, valorizando o bloco regional e sobretudo os países do eixo Sul não apenas do ponto de vista econômico, mas político (CERVO, 2006, VISENTINI e REIS, 2010). Desta forma,

Como em outras alianças do Sul, a administração Lula da Silva parece acreditar que essa coalizão possui interesses que vão além da ampliação dos benefícios econômicos individuais, e que seus integrantes compartilhariam uma identidade comum, buscando uma ordem social e econômica mais “justa” e “igualitária” (VIGEVANI E CEPALUNI (2007, p. 298).

Se tal assertiva corresponde à realidade ainda carece de estudos empíricos, todavia é possível observar de fato que, com Lula, o Brasil recuperou seu protagonismo diplomático e de cooperação retomando um forte ativismo perdido com a década neoliberal. Se destacam neste cenário a construção de alianças de “geometria variável” como o G-3 ou IBAS que abrange uma série de temas, como segurança, comércio, intercâmbio tecnológico; o G-20 comercial como um grupo de países em desenvolvimento que visam a liberalização do comércio agrícola mas com o objetivo de reduzir as assimetrias entre os membros; o fortalecimento do Mercosul com a construção da CASA e posteriormente da UNASUL, do IIRSA e sobretudo a aproximação com os países africanos, principalmente os de língua portuguesa, tendo em vista não apenas relações econômicas, mas também o resgate da chamada dívida humana, social e cultural.

Com efeito, a partir da estratégia de diversificação da PEB a política africana do Brasil se tornou um dos principais vetores de Cooperação Sul-Sul, adquirindo um perfil multifacetado. O histórico de relações entre Brasil e África guardam vicissitudes cujas marcas encontram-se sobretudo na escravidão. Ademais, os momentos de aproximações e afastamentos nas relações bilaterais dependem das concepções dos atores formuladores da política externa (leia-se presidentes e ministros de Relações Exteriores). Desta forma, se houve momentos em que governos mais progressistas (4) no próprio regime autoritário aproximaram-se da África por meio de estratégias mais diversificas de PE, a década neoliberal representa um afastamento do continente, relegando as relações entre os países a segunda importância.

No entanto, com o início do governo Lula, a diplomacia brasileira tem dado atenção especial à África, buscando reatar os laços perdidos com o continente. Neste cômputo relações bi e multilaterais tem-se desenvolvido intensivamente no campo do comércio e investimento (como no caso petrolífero, da mineração e infraestrutura), assim como, nos ramos da ciência e tecnologia, segurança e defesa, educação, saúde, assistência social, agricultura, capacitação de mão de obra, gestão pública entre outros, (VISENTINI, 2013; MENDONÇA JUNIOR, 2013; PENHA, 2013) por meio da chamada cooperação técnica, que tem-se mostrado um instrumento fundamental na ação externa brasileira com o continente.

Inúmeras instituições e empresas compõem o quadro das ações de cooperação técnica com a África. Destas destacam-se o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS – que tem-se constituído como principal irradiador de tecnologia social ao continente por meio da modalidade de ‘cooperação técnica para o desenvolvimento social’, realizando um conjunto de ações que buscam minimizar a fome e a miséria, tendo em conta a experiência exitosa do Programa Bolsa Família e Programa de Aquisição de Alimentos – PAA. E sobretudo, a experiência da Agência brasileira de cooperação – ABC – que tem crescido em importância nos últimos anos, sendo tomada como estratégia central de desenvolvimento do continente.

Até 2008, a ABC desenvolveu 115 iniciativas voltadas para as mais diversas áreas de políticas públicas: educação, agricultura, pecuária, saúde, desenvolvimento urbano, governança, entre outros. Destacam-se as ações do SENAI no campo da formação profissional e da EMBRAPA como linhas estruturantes da cooperação para transferência de tecnologia agropecuárias e florestais, como evidencia a iniciativa do algodão em benefício dos países membros do cotton- 4 (Burkina Faso, Benin, Chade e Mali).

Tais modalidades de cooperação, por sua vez, têm levantado questões sobre a finalidade dos investimentos brasileiros na África. Estaríamos sob a vigência de um modelo de diplomacia solidária, cujo objetivo final é o desenvolvimento nos países receptores? Afinal o que representa o adensamento das relações Brasil/África no atual contexto?

Tendo em vista este panorama, o objetivo do artigo é analisar a atuação do ABC no campo das políticas sociais (especialmente no campo saúde, educação e combate à fome e à pobreza), tendo como pano de fundo a compreensão da reorientação da Política Externa Brasileira a partir do governo Lula e a consequente prioridade conferida ao continente africano. Pretende-se, a partir disso, compreender a dimensão alcançada pelo conceito de diplomacia solidária aplicada ao caso africano.

Para dar conta dos objetivos, o artigo foi organizado da seguinte maneira: além da introdução, na primeira parte é traçado um panorama da reorientação da política externa iniciada no governo Lula, cujas características residem na diversificação de parcerias e valorização das relações sul-sul como alternativa ao eixo norte-sul, ou como nomeou Vigevani e Cepaluni (2007), a estratégia da autonomia pela diversificação, como alternativa à autonomia pela participação. A partir dessa contextualização, voltase as atenções para a África como um dos principais vetores da cooperação Sul-Sul em sua recente reaproximação com o Brasil, assim como, aborda-se dimensão solidária da política externa de Lula.

Na terceira parte é explorando o papel da ABC na África onde são trazidos os casos de cooperação no campo social, especialmente no campo saúde, educação e combate à fome e à pobreza). Por fim são trazidos os achados e problematizações do trabalho, especialmente relacionadas à dimensão solidária da política externa de Lula.

Política externa do Governo Lula: A dimensão africanista como vetor de Cooperação Sul-Sul

Para compreender as mudanças em curso na Política Externa Brasileira a partir do governo Lula, faz-se necessário analisá-lo em comparação com o período anterior, uma vez que ocorrem movimentos de mudanças qualitativas, porém dentro de um quadro de certa continuidade.

A política externa brasileira nos anos 1990 fora marcada pela adesão aos princípios internacionais pós guerra-fria em que o triunfo do capitalismo sob o signo do modelo norte americano, das idéias neoliberais e da globalização pareciam ser o único caminho viável de inserção e associação internacional.

Do ponto de vista da política interna, os governos Collor e Fernando Henrique (ainda em que menor medida) implementaram os pressupostos neoconservadores do Consenso de Washington, realizando a abertura do mercado e do sistema produtivo, por meio de privatizações, sobretudo, de setores estratégicos, como o energético e o de minérios; imprimiram cortes nos programas sociais (implementando uma agenda de políticas focalizadas) e precarizaram a capacidade estatal de formular e implementar políticas públicas por meio de reformas no setor público que tiveram por objetivo afastar o centro político das decisões (PETERS, 2008). Do ponto de vista da política externa, a estratégia adotada foi a adesão ao regime internacional então vigente, buscando participar e influenciar as regras do jogo, por meio da autonomia pela participação (VIGEVANI e CEPALUNI, 2007). Neste sentido, o alinhamento com o Norte, especificamente com os Estados Unidos torna-se prioritário na agenda brasileira, configurando, conforme Pecequilo (2013, p.72) a década bilateral.

No governo Collor, tal estratégia de associação com o Norte foi ainda mais automática. Priorizou-se a construção das IAS (Iniciativas para as Américas), cujo objetivo, em tese, era estabelecer um futuro econômico e político compartilhado, mas concretamente guardava uma atualização da Doutrina Monroe – América para os Americanos – ao estabelecer a América Latina como zona prioritária de ações. Priorizou-se, ademais, a criação de Zonas de Livre Comércio, dentre as quais encontrase o MERCOSUL, que inicialmente carregou traços de adesão às premissas neoliberais dispostas a consolidar o livre comércio na região (PECEQUILO, 2013). Desta maneira, o eixo Sul, ou ainda, os terceiro-mundistas, passavam à margem das prioridades políticas do governo Collor, sendo a África tratada como cenário secundário nos marcos da diplomacia brasileira vigente.

Tal cenário de prioridades foi quebrado com a chegada de Itamar no decorrer do Impeachment do Collor, entretanto sem apresentar mudanças substantivas, até por conta do curto espaço de tempo do governo do presidente. De certa forma, Itamar e seu Chanceler Celso Amorin, retomaram contato com China, Índia e Rússia; iniciaram o pleito pelo assento permanente no Conselho de Segurança da ONU, assim como priorizaram o MERCOSUL e a criação de uma Área de Livre Comércio Sul Americano (ALSA), embrião da atual UNASUL. Mais próximo das visões globalistas, ou terceiro mundistas, Itamar reaproxima relações com a África ainda que de maneira modesta, reativando a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul – ZOPACAS em 1993, assim como promovendo o apoio via ONU aos países em processo de reconstrução (CERVO, 2006; PECEQUILO, 2013).

A política externa levada a cabo por FHC torna-se mais complexa, sobretudo pelo ‘amadurecimento da era da globalização’ que implicava aos países (sobretudo os ‘em desenvolvimento’) dar conta de novos temas como democracia, meio ambiente, direitos humanos, entre outros, exigindo uma agenda multilateral. Contudo, ao mesmo tempo que reativava-se no plano doméstico a implementação do Estado Mínimo, a alienação de empresas brasileiras e a desregulamentação da economia, no plano externo, especialmente no primeiro mandato de FHC, a escolha foi pela adesão ou participação ao modelo internacional vigente, sobretudo pelo alinhamento aos EUA. Conforme assinala Amado Cervo,

A diplomacia brasileira percebeu e aceitou dois corretivos: que o desenvolvimento passasse à dependência dos países ricos, por meio de instruções ou decisões da OMC, do Banco Mundial e do FMI, e que fosse vinculado, com ou sem hipocrisia, aos novos temas da era da globalização (CERVO, 2008, p.23).

Nestes marcos, há um adensamento das relações bilaterais com os EUA e uma agenda positiva do Brasil com os EUA relacionada a temas como a ALCA, a assinatura do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP), entre outros, esperando ter por contrapartida o apoio à participação em instituições internacionais como a ONU e a OMC.

Do ponto de vista regional, manteve-se a proeminência do MERCOSUL e, nas relações Sul-Sul, especialmente com a África a agenda continuou modesta, existindo algumas iniciativas importantes e certa aproximação no segundo mandato quando da eleição de George W. Bush, a partir de janeiro de 2001, quando as relações bilaterais entre Brasil e EUA estremecem-se pelo reforço da estratégia unilateralista dos EUA (5) .

Neste sentido, no segundo governo Cardoso, é reconhecida a tentativa de ajustar a estratégia de política externa em busca de uma alternativa mais autonomista e de aproximação com países como China, Índia e África do Sul, assim como em busca de um maior equilíbrio no diálogo com os Estados Unidos. Isso não significa, contudo, que a “autonomia pela participação” deixou de ter validade, mas sim que passou a revestirse de novas características (VIGEVANI e CEPALUNI 2007). Segundo Visentini (2008), as mudanças foram relevantes, porém se deram mais no nível tático do que no estratégico (apud PECEQUILO, 2013, p. 77), uma vez que o ajuste foi sustentando na retórica da globalização assimétrica, porém sem alterar o eixo preferencial da Política Externa de Norte-Sul para o Sul-Sul.

Neste sentido, o Brasil se reaproxima da África, mesmo que de forma acanhada. No segundo governo Cardoso, o exército brasileiro iniciou suas missões de paz da ONU em Angola e em outros países, bem como iniciou-se a partir de 1996 um processo de acordos de cooperação em diversas áreas (totalizando 33 ao fim do governo), embora pautados pela seletividade de parcerias, especialmente voltados aos países lusófonos e a porção meridional do continente (MENDONÇA JUNIOR, 2013).

Com a crise do capitalismo anunciada na virada do século XXI, as limitações do modelo do livre mercado implementado nas décadas de 1980 e 1990, que levou os países periféricos e até mesmo os centrais à crise fiscal e ao empobrecimento, abre-se espaço para o reequilíbrio de forças centro-periferia no sistema internacional. O fortalecimento da China como eixo da multipolarização pós-guerra fria, contribui para que os países emergentes, em especial os BRIC e países do eixo Sul-Sul, formem alianças e forjem novos caminhos para o desenvolvimento (FLEMES, 2010; OLIVEIRA & ONUKI, 2006).

Neste cenário, o início do governo Lula preenche as expectativas de amplos segmentos da sociedade, tanto através da mudança de rumos no modelo de desenvolvimento interno (através do estabelecimento de uma ampla gama de programas sociais que possibilitaram desde a garantia de renda até a inclusão produtiva e profissional dos beneficiários) quanto pelo redirecionamento da política externa, que, consoante à política de desenvolvimento social interna, buscou reforçar os laços com países em desenvolvimento, dentro de um contexto de maior compartilhamento de conhecimentos e técnicas de gestão social para o desenvolvimento e do reforço da agenda de combate à fome e à pobreza global. A mudança de modelo era esperada em dois sentidos: internamente se propunha um modelo de desenvolvimento pautado pela revalorização do papel do Estado, aproximando-o do cidadão e fortalecendo o pacto federativo através de uma aliança com governos municipais para a implantação de políticas sociais. Já no âmbito externo, esperava-se uma maior autonomia em relação às grandes potências, a diversificação das parcerias e a ampliação dos laços com países do Sul, assim como uma posição mais propositiva e afirmativa em relação às instituições internacionais.

Do ponto de vista governamental, o PPA 2004-2007- Plano Brasil Para Todos – expressou esta aspiração em objetivos consolidados para a política interna e externa.

O objetivo deste planejamento é inaugurar a seguinte estratégia de longo prazo: inclusão social e desconcentração da renda com crescimento do produto e do emprego. Crescimento ambientalmente sustentável, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos e pela elevação da produtividade. […] As políticas e programas que darão substância a essa estratégia distribuem-se em cinco dimensões: social, econômica, regional, ambiental e democrática […] Para implantar esse projeto de desenvolvimento é preciso que o Estado tenha um papel decisivo, como condutor do desenvolvimento social e como indutor do crescimento econômico (BRASIL, 2003, p. 15, grifos meus).

Do ponto de vista da inserção internacional parecia haver clareza governamental sobre a necessidade de reorientar o modelo então vigente e promover concretamente os interesses nacionais com maior altivez e soberania. Conforme expressou Celso Amorim (6) , era preciso alterar, com humanismo e desenvolvimento, o modelo interno e de inserção internacional, por meio de ação marcada pelo ‘ativismo responsável e confiante’. O PPA 2004-2007 ressalta justamente a necessidade do estabelecimento desta estratégia de promover os interesses nacionais e intensificar o compromisso do Brasil com uma cultura de paz, solidariedade e de direitos humanos no cenário internacional. Para tanto, seria necessário:

O maior equilíbrio com os países que integram o Acordo de Livre Comércio da América do Norte – NAFTA, a União Européia e o bloco asiático em torno do Japão, bem como uma maior aproximação com países de importância regional, como Índia, China e Rússia estarão sendo buscados como forma de promoção dos interesses nacionais. Deverão, ainda, ser intensificadas as relações com os países africanos, especialmente os de língua oficial portuguesa e a África do Sul, com o objetivo de estabelecer parcerias políticas de cooperação econômica, técnica, cultural e em ciência e tecnologia que contribuam ativamente para o seu desenvolvimento econômico e social. O processo de integração regional que busca complementaridades que favorecem o desenvolvimento harmônico dos países do continente deverá ser melhor explorado, em particular em relação à integração da infra-estrutura regional da América do Sul, tendo como elemento central a revitalização do Mercosul como uma zona de convergência de políticas industriais, agrícolas, comerciais, científicas e tecnológicas, educacionais e culturais (BRASIL, 2010, p. 173 grifos meus).

Com efeito, um conjunto de analistas tem destacado os êxitos do governo Lula no empreendimento (de política interna e externa) expresso no seu PPA (DINIZ E BOSCHI, 2007; LIMA, 2010, VISENTINI E REIS, 2010, VIGEVANI E CEPALUNI, 2007). No plano interno, políticas de emprego e renda, assim como a valorização do salário mínimo e as transferências diretas, deram um impulso adicional na economia. No campo de geração de empregos, durante o governo Lula foram gerados 14 milhões de empregos até junho de 2010. Em relação ao salário mínimo, houve uma valorização de 74%, saindo de uma casa de US$ 77,00 em 2003 para US$ 291,00 em 2010, beneficiando em torno de 45,9 milhões de pessoas que tiveram a renda mensal aumentada. Aliado a essa política de recomposição e valorização dos salários, criou-se o maior programa de transferência direta de renda do mundo, o Programa Bolsa Família (PBF) (7) , responsável por tirar da miséria 13,8 milhões de famílias em todo o país, o que corresponde a um quarto da população brasileira (IPEA, 2013).

Quanto à política externa, mudanças foram percebidas na busca de maior equilíbrio internacional, procurando atenuar o unilateralismo então vigente, embora não se tenha abandonado as relações de amizade e desenvolvimento das relações econômicas com os países ricos, inclusive com os Estados Unidos. Neste sentido, ações mais propositivas na Rodada Doha e na Organização Mundial do Comércio, assim como em algumas outras negociações econômicas fizeram-se presentes. A campanha pela reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, visando um lugar de membro permanente para o Brasil, igualmente ganhou visibilidade. No cômputo regional, houve o aprofundamento da Comunidade Sul-Americana de Nações e a potencialização do MERCOSUL.

No caso dos emergentes, houve a intensificação das relações entre países como Índia, China, Rússia e África do Sul, por meio da criação de Fórum IBAS e do G-20 e, de forma ampla, da chamada Cooperação Sul-Sul, que conforme Reis e Andreotti (2012, p.72)

A cooperação horizontal Sul-Sul teria como objetivo a promoção de ações conjuntas entre os países em desenvolvimento a fim de enfrentar os problemas em comum que afetam esses países. A fim de contornar os atuais constrangimentos sistêmicos e garantir uma melhor inserção política e econômica internacional, os países do Sul sentem a necessidade de promover uma coordenação com outros países na mesma situação, alinhando-se em relação a temas de interesse mútuo com o objetivo de equilibrar as desigualdades do sistema internacional (apud – RODRIGUES, 2010). No caso do Brasil, a cooperação Sul-Sul é usada como instrumento para enfrentar os problemas de crescimento e desenvolvimento do país (apud – SOARES DE LIMA, 2005)

Nestes marcos de valorização e estabelecimento de alianças prioritárias com parceiros do Sul, o continente africano destaca-se como umas das áreas de influência mais relevantes nos planos diplomáticos brasileiros, além de ser um continente com o qual o Brasil assume possuir uma dívida moral e ética. Assumindo esta premissa e tendo em conta que no governo Lula a defesa de objetivos sociais como forma de viabilizar um maior equilíbrio entre Estados e populações foi alçada ao nível de primeira importância, a retomada e estreitamento das relações com os países africanos vão ao encontro desta estratégia, chamando atenção para o possível modelo de ‘solidariedade’ da política externa do governo Lula.

De acordo com o IPEA (2010), a diplomacia solidária pode ser definida como a concepção e a aplicação de uma ação coletiva internacional feita por Estados intervenientes movidos unicamente por um dever de consciência cujo objetivo final é o desenvolvimento dos receptores. Com efeito, após um longo tempo de distanciamento, as relações com a África ultrapassaram a etapa retórica, ganhando incentivos reais e chamando a atenção para a dimensão solidária que compõe a política africanista do governo Lula.

Já em 2003, com a posse do novo presidente, aumenta o nível do investimento diplomático no continente. O adensamento das visitas presidenciais (que somaram até o final do mandato, 10 em mais de 20 países); a abertura de 16 novas embaixadas; o perdão da dívida externa de alguns países africanos, que juntos somaram mais de 1 bilhão como forma de aprofundar os pontos das Metas de Desenvolvimento do Milênio; acrescido da multiplicação exponencial dos acordos de cooperação técnica, assim como, o fortalecimento da Zona de Paz e cooperação do Atlântico Sul e a Comunidade dos Países de Língua Oficial Portuguesa (8) , demonstram a prioridade política do continente no governo Lula.

Enfim, são inúmeras as evidências da priorização do continente africano na política externa do governo Lula, que beneficiou (e tem beneficiado) ambas as partes, incluindo o setor empresarial privado e nacional (9) que teve um crescimento do investimento no continente, disponibilizado por linhas de crédito via Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). As iniciativas são em grande número e não se esgotam nos exemplos acima. Portanto, como forma de abordar mais especificamente a dimensão africanista do governo Lula, na próxima seção a cooperação técnica do Brasil com a África é explorada, com especial ênfase para a atuação da Agência Brasileira de Cooperação e sua dimensão social e solidária.

O caso da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) na África: compartilhando políticas sociais

A modalidade ‘cooperação técnica internacional’ tem origem no pós- II Guerra Mundial, inicialmente intitulada de ‘assistência técnica’, e teve por objetivo ‘ajudar na reconstrução’ dos países afetados pelos conflitos. Esta modalidade nasce concomitantemente com as instituições internacionais FMI e o Banco Mundial.

Em 1959, a Assembleia Geral da ONU substituiu o conceito de “assistência técnica”, por “cooperação técnica”, acreditando ser um termo mais adequado para representar relações de trocas e de interesses entre as partes. A cooperação internacional, de forma geral, engloba um conjunto de ajudas dos ‘doadores’ aos receptores’, que vão desde a financeira, o apoio técnico, a formação de recursos humanos, os processos de transferência de tecnologia, a doação de equipamentos e materiais, entre outros mecanismos.

Cabe salientar, contudo, que inicialmente tal modalidade de ajuda para o desenvolvimento dava-se a partir do eixo Norte-Sul, em que os doadores (geralmente países da OCDE) possuíam maiores prerrogativas na formulação de políticas, colocando um fardo sobre os sistemas administrativos dos países receptores que deveriam despender um volume significativo de recursos e responder às demandas dos doadores (RENZIO, 2008), assumindo em grande medida sua agenda política (CHANG, 2008).

Contudo, nos últimos anos, sobretudo a partir da importância alçada pelos BRICS na economia mundial e no reconhecimento da cooperação Sul-Sul como uma prática relevante no campo do desenvolvimento internacional, parte-se para uma releitura sobre a modalidade de “Parceria Global para uma Cooperação para o Desenvolvimento Efetivo” (STEVES et All, 2011), em que as assimetrias entre Norte e Sul são alvo de superação, dando espaço para a atuação de novos atores globais. Neste cenário se insere a atuação da ABC na última década.

A Agência Brasileira de Cooperação, remonta a década de 1950 em que tem origem a Comissão Nacional de Assistência Técnica (CNAT) que, no contexto de ajuda assimétrica para o desenvolvimento (grifos meus), objetivava estabelecer prioridades nas solicitações de ajuda técnica do exterior aos países industrializados por parte das instituições brasileiras (MRE, 2010).

Até a década de 1980, este padrão não possui grandes mudanças, sendo que, do ponto de vista institucional, optou-se por uma centralização das competências de cooperação internacional na Secretaria de Planejamento da Presidência da República (SEPLAN) e no Ministério das Relações Exteriores (MRE) visto o adensamento de programas e projetos de cooperação entre o Brasil e os países ‘doadores’. A partir da década de 1980, foi feito um reexame nos mecanismos de gestão do sistema de forma que fundiram-se as funções técnicas de projetos, a cargo da Sub-Secretaria de Cooperação Econômica e Técnica Internacional (SUBIN), com aquelas envolvidas nos fins políticos da cooperação técnica, ligada a Divisão de Cooperação Técnica do Itamaraty. As duas divisões extintas deram espaço à criação da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), por meio do decreto número 94.973 de 1987, como parte do MRE. Tal fusão, conforme documento institucional, representou um avanço no sentido de dotar o País de uma Agência especializada em CTI, unificando as funções técnica e de política externa (ABC, 2014).

A partir de então, o Brasil passou a ter uma agência especializada que procurou atuar em âmbito internacional de forma mais programática. Entretanto, se inicialmente suas ações voltaram-se mais à busca de ‘ajuda’ com países doadores (ABC, 2014), na última década a atuação da ABC evoluiu paulatinamente para a cooperação com os países em desenvolvimento, tendo como eixo central a cooperação Sul-Sul, buscando um modelo mais horizontalizado de relações entre os envolvidos e a adequação aos novos conceitos sobre CSS emergidos na última década. Este novo modelo orienta-se, segundo Steves et al (2011, p.9)

[…] como “um processo consciente, sistemático e politicamente motivado” que objetiva o desenvolvimento em observância aos princípios de não interferência dos países cooperantes nos assuntos domésticos, igualdade entre parceiros do desenvolvimento e respeito pelas suas independências e conteúdos locais de desenvolvimento.

Ademais, de acordo com documento institucional da ABC (2009, p.3), a agência passou a orientar-se pelos princípios da diplomacia solidária; da atuação em resposta a demandas dos países em desenvolvimento; pelo reconhecimento da experiência local e adaptação de experiências brasileiras; da não imposição de condicionalidades e da não ingerência em assuntos internos dos países parceiros.

Nestes marcos, a ABC passou a ter papel central nos projetos de cooperação para o desenvolvimento internacional, sendo responsável pela coordenação de projetos e seus respectivos financiamentos. A partir de 2003, com a eleição do governo Lula e a chegada do Ministro Celso Amorim, a agência passou por uma revitalização política e financeira. Entre 2003 e 2009, houve a multiplicação de projetos firmados que passam de 23 em 2003 para 413 em 2009 (10), assim como um aumento nos recursos que passam de R$ 18.661.993,00 em 2006 para R$ 52.562.628,00 em 2010 (ABC, 2009).

Dentro desta nova configuração da ABC, e tendo em conta a política do governo Lula de reaproximação com a África como principal vetor da cooperação Sul-Sul, mas também como forma de minimizar a dívida moral e social com o continente, um conjunto de ações são propostas pela agência, para promoção do desenvolvimento africano.

Conforme documento institucional (2009), em termos de investimentos da ABC em cooperação internacional no governo Lula, a África representa 50% dos valores investidos, seguidos da América do Sul, Ásia, América Central e Caribe. Ademais, os valores dispostos e executados têm crescido desde 2005 de maneira exponencial, conforme gráficos abaixo.

Em termos de projetos de cooperação técnica desenvolvidos, em 2008 mais 115 ações de cooperação foram implementadas (VISENTINI, 2013), em torno de 35 países africanos nas mais diversas áreas, tais como: a agricultura, saúde, educação, formação profissional, governo eletrônico, administração pública, meio ambiente, tecnologia da informação, empreendedorismo, artesanato, cooperativismo, prevenção de acidentes de trabalho, desenvolvimento urbano, saneamento básico, biocombustíveis, transporte aéreo, turismo, justiça, cultura, comércio exterior, direitos humanos e esportes.

Nestes marcos, a agricultura tem se destacado no âmbito da cooperação técnica na África, uma vez que grande parte da população vive em zona rural e o projeto liga-se igualmente ao tema da segurança alimentar, sendo os governos africanos altos demandantes desta tecnologia. A EMBRAPA tem sido a principal articuladora e implementadora da transferência de tecnologia agropecuária e florestal, por meio, sobretudo, do projeto da Cotton – 4 (Benin, Burkina Faso, Chade e Mali) que busca promover o desenvolvimento sustentável da cadeia do algodão (ANUNCIATO, 2014). Além destes, ainda são implementados o ProSAVANA (11) (Moçambique), a Rizicultura (12) (Senegal); o Fortalecimento do IIAM (13) (Moçambique). De forma geral, as ações desenvolvidas são: seminários internacionais sobre o tema; visitas técnicas de acompanhamento; cursos de capacitação de técnicos africanos, fomento a pesquisa na área de biocombustíveis, a adaptação de tecnologias brasileiras às condições de solo e clima de cada país, desenvolvimento regional de produção de alimentos em longo prazo, programas de agricultura familiar, segurança alimentar e sustentabilidade nas práticas agrícolas.

Estas últimas iniciativas ligam-se ao programa estruturante de combate à fome e à Pobreza na África, tais como o Programa Nacional da Refeição na Escola em São Tomé e Príncipe, e o programa Educacional de Nutrição em Moçambique, que objetiva orientar grupos desfavorecidos no cultivo de colheitas de baixo custo e com altos níveis nutricionais (ABC, 2009).

Na área da saúde, as iniciativas encontram-se ligadas sobretudo ao combate ao HIV, à Malária e à anemia falciforme. As ações envolvem de maneira geral a doação de medicamentos antirretrovirais, capacitação de médicos e enfermeiros, inclusive no Brasil, diagnóstico da saúde pública, fortalecimento do sistema de saúde, análise de laboratório, medidas de combate ao DST/HIV/Aids, controle de epidemias, apoio e monitoramento à vigilância sanitária, prevenção e controle da malária e da doença falciforme, melhorias nas instalações hospitalares, além da transferência de tecnologia brasileira para Bancos de Leite Humano.

Para tanto, outros órgãos, como a Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), o Instituto Nacional do Câncer (INCA), Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) e o Ministério da Saúde (MS) são envolvidos para a implementação das ações. Cabe salientar no cômputo dessas ações a construção de fábrica de medicamentos antirretrovirais em Maputo, a estruturação do Instituto Nacional de Saúde de Moçambique, a Escola Nacional de Saúde Pública de Angola e o estabelecimento do Sistema Nacional para tratamento de pessoas com anemia em Gana, que visa diagnosticar recém nascidos com anemia (ABC, 2009).

No que diz respeito à educação, destacam-se os projetos de alfabetização de jovens e adultos, a transferência da metodologia do Bolsa Escola, ambos em Moçambique e São Tomé e Príncipe, e a criação de centros brasileiros de ensino técnico visando a formação profissional por meio do SENAI.

Sobre este ponto vale ressaltar que tal iniciativa volta-se a dar conta de um dos principais obstáculos para o desenvolvimento africano: a escassez de mão-de-obra qualificada. Neste sentido, foram abertos Centros de Treinamento Profissional em Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique e São Tomé e Príncipe, com um orçamento que ultrapassou 20 milhões de dólares (ABC, 2009). Foram desenvolvidos no âmbito destas ações estruturantes cursos de treinamento profissional em motores mecânicos, na área da construção, eletricidade, vestimenta e computadores.

Os projetos de cooperação na área da educação contemplam ainda os mais variados setores, muitos desempenhados através de parceria com o Ministério da Educação (MEC), Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira (UNILAB). Neste cômputo, destacam-se projetos voltados ao fortalecimento educacional como um todo; educação ambiental; desenvolvimento social; desenvolvimento urbano; formação profissional; alfabetização voluntária; oficina de trabalhos; fortalecimento da democracia; voltando-se sobretudo, para o desenvolvimento institucional de Guiné-Bissau;

Outro elemento relacionado à educação foi a ampliação dos programas de incentivo à pesquisa científica e intercâmbio de alunos e professores no âmbito da PECG e PEC-PG (VISENTINI, 2013) que busca aproximar o Brasil dos países de língua portuguesa, sobretudo os africanos.

Este breve apanhado das ações da ABC na África não buscam esgotar o conjunto de projetos e iniciativas existentes (pois são inúmeras e diversas), mas apenas evidenciar o maior protagonismo brasileiro na África e ao mesmo tempo da África na projeção internacional brasileira iniciada no governo Lula.

Com efeito, foi possível observar, através dos dados trazidos, a centralidade do continente africano como vetor de cooperação Sul-Sul e as consequências do projeto defendido pela diplomacia brasileira baseado no conceito de “diplomacia solidária”, que promoveu um conjunto de ações no continente, observando os princípios de não imposição de condicionalidades, o respeito às condições locais de adaptação dos projetos e à não ingerência em assuntos internos dos países.

Conclusões

O presente trabalho buscou analisar a atuação internacional da Agência Brasileira de Cooperação na promoção de projetos sociais de cooperação técnica na África, dentro de um contexto interno de proliferação de novos programas e técnicas de gestão social, sobretudo a partir da criação do Ministério do Desenvolvimento Social em 2003. Os programas sociais brasileiros lograram significativa redução da pobreza e da desigualdade na última década, o que os levou a serem premiados no mundo inteiro e reconhecidos por especialistas em políticas públicas como exemplo. Nesse sentido, o Brasil passou a compartilhar tais experiências internas com países do Eixo Sul-Sul, sobretudo com a África que, conforme visto, representa cerca de 50% dos recursos destinados pela ABC.

Os Planos Plurianuais (PPA’s) da década de 2000, voltados para a promoção do desenvolvimento nacional por meio da estratégia da inclusão da população no mercado de consumo de massas (ancorado na valorização do salário mínimo, no combate à fome e à pobreza, e na formação de mão de obra técnica qualificada) encontraram consonância com a agenda da política externa brasileira, que procurou estabelecer parceiras em prol do desenvolvimento com países emergentes na África, Ásia e América Latina. A atuação brasileira, desta forma, implementou a união do discurso em prol do desenvolvimento com a prática de promoção de programas que visam a melhoria social nos países receptores, dando impulso ao conceito de diplomacia solidária – tema recentemente abordado no campo da cooperação técnica entre países do eixo Sul e que merece mais investigações.

Nestes marcos, a atuação da ABC na África na última década, destaca-se como parte central da estratégia de política externa do presidente Lula de diversificação das parcerias e valorização do eixo Sul, contribuindo, ao mesmo tempo, para a projeção da política externa brasileira e com as possibilidades de desenvolvimento do continente, com o qual o Brasil possui grande dívida moral e social.

Verificou-se assim, no nível das ações concretizadas, um significativo aumento de gastos da ABC na África, na década de 2000, assim como, o aumento no número de projetos realizados (115 em 2008) que alcançam os mais variados campos de políticas públicas, indo de programas de saúde, à educação, formação de e capacitação profissional, agricultura, entre outros diversos; Ademais, a África destacou-se como prioridade do destino dos recursos financeiros brasileiros para o desenvolvimento social no âmbito da cooperação técnica;

Pode-se assim concluir, que ABC, por meio de projetos estruturais tem buscado alterar a realidade dos países africanos, por meio de ações efetivas que possibilitam ao Brasil ser reconhecido como país dotado de soluções para as mazelas sociais dos países do Sul.

Notas

1 – Doutoranda em Ciência Política pela UFRGS, mestre em Ciência Política e graduada em Ciências Sociais pela mesma Universidade. Pesquisadora pelo GT de Avaliação de Políticas Públicas e o GT município e federação pelo CEGOV.

2 – Ao assumir em 2003, o presidente Lula manteve alguns marcos essenciais da política econômica em prol da estabilidade do governo tais como: metas de inflação, taxa de câmbio flexível e valorizada, superávit primário. Entretanto outras estratégias foram implementadas como ampliação de um conjunto de programas de assistência social integrados ao Programa Bolsa-Família que atingiu 11 milhões de famílias, quase triplicando sua abrangência. O salário mínimo cresceu 57%, em termos reais, entre 2002 e 2010, atingindo o maior patamar desde o começo dos anos 1970 representando um acréscimo significativo da massa salarial e do consumo de bens-salário. O coeficiente de Gini caiu de 0,596 para 0,543 entre 2001 e 2009, a evidenciar certa consistência na reversão da tendência ao aumento da desigualdade e a economia brasileira cresceu 7,5%, acima do que mercado e governo projetavam quando a crise financeira global fez com que a renda experimentasse uma pequena contração em 2009.

3 – Para mais ver Pedro FONSECA et All (2010) e Bresser Pereira ( 2011).

4 – Conforme identifica VISENTINI (2013, p.89) nos dois primeiros governos militares que vão de 1964 a 1969, houve um distanciamento da África, ao passo que a partir de do governo Médici (1969) que buscava a abertura de novos mercados, passando pelo governo Geisel (1974) que buscou aprofundar as relações com a África do ponto de vista da responsabilidade e do discurso terceiro mundista, até o governo Sarney – houve uma aproximação e expansão da cooperação Brasil- África.

5 – São exemplos de linhas de fratura nas relações bilaterais entre Brasil e EUA os casos da falta de apoio para assegurar um assento no CS ONU; As divergências em torno da ALCA e da OMC, o sentido do constante protecionismo dos EUA.

6 – CERVO, 2006.

7 – Criado em 2003 para unificar ao Fome Zero os programas implantados no governo FHC – o Bolsa Escola, o Auxílio-Gás, o Bolsa Alimentação e o Cartão Alimentação –, o Bolsa Família é um programa de transferência de renda condicional para famílias em situação de pobreza, que visa a promover o alívio imediato da pobreza por meio da transferência direta de renda. A ruptura do ciclo intergeracional da pobreza é esperada por meio das condicionalidades, que reforçam o exercício de direitos sociais nas áreas de saúde e educação e que, potencialmente, propiciam o combate à pobreza futura, com investimento no desenvolvimento de capital humano (IPEA, 2013).

8 – Em 2008 o governo brasileiro anunciou a criação de uma Universidade dos países de língua portuguesa, no Ceará, com o objetivo de unificar o idioma e aproximar a aproximar a sociedade brasileira, portuguesa e africana.

9 – São exemplos de empresas que instalaram-se África a Petrobras, Vale do Rio Doce, CNO, Camargo Corrêa, Queiroz Galvão, Andrade Gutierrez e Marcopolo (CABRAL, 2011).

10 – Agência Brasileira de Cooperação, 2009. Disponível em: http://www.cebri.org/midia/documentos/minmarcofaranichinanaafrica972003.pdf

11 – Programa de cooperação Triangular para o desenvolvimento agrícola das Savanas Tropicais em Moçambique, com orçamento de Orçamento Previsto para os próximos 20 anos: US$ 500,000,000.00;

12 – Contribuir para o aumento da competitividade da cadeia produtiva do arroz, cujo orçamento da ABC transita entre US$ 1,842,278.00 e o valor do projeto Orçamento do Projeto: US$ 2,384,078.00

13 – Suporte Técnico à Plataforma de Inovação Agropecuária de Moçambique, Orçamento Previsto para o período de 4 anos: US$ 4,200,000.00

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Artigo publicado originalmente na Revista Conjuntura Austral, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)